control interno publico

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DIAGNÓSTICO Y PROSPECTIVA DEL CONTROL INTERNO EN COLOMBIA
Hacia su coherencia y efectividad



1. El control Interno Estatal, su coherencia y su organización.



En materia de control interno estatal el propósito del constituyente1 y del legislador2 es que en el interior de las entidades se constituyan mecanismos de autocontrol institucional, que contribuyan a potenciar y garantizar el cumplimiento
de sus objetivos misionales y la transparencia de su gestión. En consecuencia, el Sistema de Control Interno lo conforman la estructura de relaciones de la organización y la Oficina de Control Interno, como parte de este Sistema, es en esencia, su dinamizador y no constituye el control sino el control de los controles del Sistema3.

No obstante la claridad de la Ley 87 de 1993, la profusión de normas no armónicas con ella, las actuaciones de instancias externas que intervienen en las entidades públicas y la inercia cultural ha hecho repetir la fórmula de “unos controlan lo que otros hacen”, reforzando la confusión entre Sistema y Oficina de Control Interno, exigiéndosele a ésta lo que es responsabilidad de toda la estructura de la organización4. De esta manera, no se ha viabilizado que las Oficinas de Control Interno se integren de manera dinámica y coherente al devenir
de sus organizaciones, como tampoco que estas se hagan cargo de su propio control, es decir, se ha obstaculizado el avance hacia la construcción de un Sistema de Control Interno moderno e integral en las entidades públicas.5

Por otra parte y de acuerdo con lo establecido en los artículos 1º, 2º, 3º y 4º de la Ley 87 de 1993, consideramos que el tema del sistema de control interno es continente y en esta medida, en él se circunscriben los demás sistemas, los cuales deben estar relacionados de manera armónica y coherente. Sin desconocer la especificidad e importancia que ostentan sistemas como los de planeación, información, contable, de gestión, entre otros, las decisiones que se tomen para


1 Constitución Política. Artículos 209 y 269.
2 Ley 87 de 1993
3 Ley 87 de 1993. ARTICULO 9º. DEFINICION DE LA UNIDAD U OFICINA DE COORDINACION DEL CONTROL INTERNO “Es un componente del sistema de control interno, de nivel gerencial o directivo, encargada de medir y evaluar la eficiencia, eficacia y
economía de los demás controles, asesorando a la dirección en la continuidad del proceso administrativo, la revaluación de los planes establecidos y en la introducción de los correctivos necesarios para el cumplimiento de las metas u objetivos previstos.” (Subrayado fuera
de texto)
PARÁGRAFO. ARTÍCULO 12 “En ningún caso, podrá el Jefe de Control Interno participar en los procedimientos administrativos de la entidad, a través de refrendaciones o autorizaciones.“
4 Ley 87 de 1993. ARTÍCULO 6, “El establecimiento y desarrollo del Sistema de Control Interno en los organismos y entidades
públicas, será responsabilidad del representante legal o máximo directivo correspondiente. No obstante, la aplicación de los métodos y procedimientos al igual que la calidad, eficiencia y eficacia del Control Interno, también será de responsabilidad de los Jefes de cada una
de las distintas dependencias de las entidades y organismos.” (Subrayado fuera de texto)
5 En el numeral 2 de este documento se habla más específicamente del tratamiento normativo dado a las Oficinas de Control Interno.



fortalecerlos y/o modificarlos deben ser armónicas y coherentes con el Sistema de
Control Interno que, de manera sistémica, los alberga. Es decir, el Sistema de
Control Interno es “sistema”, no sólo por que esté compuesto por sistemas como
los mencionados, sino porque estos se presenten como un conjunto articulado de relaciones armónicas para el cumplimiento de los objetivos institucionales.

No obstante, en la práctica instancias como el Congreso, órganos de control y del gobierno nacional toman medidas que afectan dicho sistema y que, en el mejor de
los casos, están desarticuladas, cuando no contradicen la esencia misma de la
Ley marco en este tema.

Esto ha hecho, por ejemplo, que se adopten iniciativas como las de Sistema de Desarrollo Administrativo, de Gestión de la Calidad y de Control Interno, sistemas que implican iniciativas parecidas, mas no iguales, sobre el mismo objeto, y que puede traer consigo tanto desgaste administrativo y duplicidad de esfuerzos, que
se corre el riesgo de que las entidades sólo cumplan con las formalidades de estas iniciativas, sin obtener cabalmente sus beneficios. Evidentemente, lo sensato sería tomar el sistema de control interno como sistema mayor y complementarlo coherentemente con los elementos enriquecedores de los otros dos sistemas.

Tomando otro ejemplo, sobre el sistema de control interno, tanto en la Constitución, como en la Ley 87 y en sus decretos reglamentarios, se señala que dicho sistema se fundamenta en una gestión por procesos. La novísima Ley de carrera administrativa establece que los gerentes públicos deberán firmar acuerdos de gestión, los cuales están relacionados con objetivos de la misma. Los funcionarios de carrera deberán acordar, igualmente, unos objetivos. Complementariamente, tanto el Sistema de Gestión de la Calidad, como el Modelo Estándar de Control Interno, MECI 1000 : 2005, se fundamentan en una administración por procesos, sin embargo, la evaluación de la gestión del talento humano no responde a estos lineamientos porque se hace bajo el principio de la departamentalización o administración por funciones o áreas.

Nótese cómo el sistema para algunos efectos se comporta como una administración por objetivos y procesos, mientras que en otros eventos lo hace como una organización organigrámica, respetuosa por sí y ante sí de organigramas institucionales.

De la misma manera, se están tomando medidas que actúan sobre elementos del sistema de control interno, pero se hace considerándolos independientemente, como un fin en si mismos y no como medio para el logro de la efectividad y transparencia del sistema. Tal es el caso de las distintas iniciativas en el tema contable, que al considerarlo como un fin en sí mismo, se trastocan las



prioridades en torno al fin último del sistema, y, de paso, tampoco soluciona el
problema de la contabilidad.

Así las cosas, resulta apenas comprensible que el control interno en la administración pública no haya arrojado los resultados que se esperaba de esta importante iniciativa.

Aún cuando el Departamento Administrativo de la Función Pública tiene por competencia, entre otros frentes misionales, el del control interno estatal, otras instancias pueden estar tomando legalmente decisiones que lo afectan sin contar con dicho departamento. Por lo demás, pese a los importantes esfuerzos con alcance nacional de la dependencia responsable del control interno dentro de esta entidad, creemos que no dispone de suficiente personal y recursos, como para poder atender de manera cabal toda la complejidad de este propósito y que implica una persistente y juiciosa labor de coordinación, formación y asesoría interinstitucional de alcance nacional y ejercer de manera pertinente y oportuna como instancia técnica frente al Congreso de la República, los órganos de control
y autoridades administrativas, con el fin de poder garantizar las acciones necesarias que conjuren los conflictos normativos que en esta materia se vienen presentando.

Por la importancia estratégica que tiene el Sistema de Control Interno y por las anteriores consideraciones, se hace necesario darle una mayor identidad, relevancia, mediante un claro fortalecimiento tanto en recursos, como en competencias, a la Dirección de Políticas de Control Interno Estatal y Racionalización de Trámites del DAFP, o incluso, si es del caso, institucionalizarlo
a través de la creación de otro ente o instancia que defina las políticas y directrices
a todo nivel y que tenga la competencia legal de controlar, a manera de filtro, las disposiciones legales o reglamentarias de los legisladores, reguladores e interventores del sistema.

Esta Dirección ha realizado un gran esfuerzo en la expedición del MECI 1000-
2005 y deberá procurar, conjuntamente con el Consejo Asesor de Control Interno del Gobierno Nacional, la no expedición de normas sin la debida articulación sobre la materia, buscando permanentemente la armonización de las mismas de
tal forma que todas, respondan coherentemente al espíritu de la Ley 87 de 1993, que se establezca casi como un código, que le permita al gerente público el conocimiento estructural y funcional del Sistema para el logro de los objetivos. De otra parte, este documento debe ser aprendido por parte de todos los funcionarios
de carrera y de los contratistas que pretendan trabajar con el Estado.

El empoderamiento del DAFP, en particular de la citada Dirección, o del organismo
o entidad que rija el Sistema de Control Interno Estatal, junto con el establecimiento de un código que reúna y depure todo el conjunto normativo en



esta materia, debe permitirle al estado colombiano ganar en legitimidad, en la
medida en que bajo su dirección, con políticas, metodologías e instrumentos coherentes y pertinentes, tendrá una mayor capacidad de cumplirle con efectividad
a la sociedad, al tiempo que contribuirá a disminuir los focos de riesgo de corrupción.

De esta manera, se afianzaría una cultura del sistema de control interno, del autocontrol institucional, que dejando atrás el inútil concepto del control como un
fin en sí mismo, esté fundamentado en el deber ético fundamental que tienen las entidades públicas y los servidores que las componen, de dar cuenta a la ciudadanía por la calidad y transparencia de su gestión, amén de hacerlo ante autoridades administrativas, órganos de control e instancias de control político.

En este escenario, a mediano y largo plazo el modelo de control interno colombiano deberá consolidarse sobre los principios de la autoevaluación y la autogestión institucional, de tal suerte que sea redefinido el funcionamiento y la misión de las oficinas de control interno, para que su trabajo fundamental se centre en el diseño de modelos y técnicas de autoevaluación que apliquen las deferentes dependencias de las entidades públicas, en tanto que en su papel como evaluador debe, como lo señala el ordenamiento legal, evaluar global y sistémicamente al control interno de la entidad.

En desarrollo de lo expuesto y teniendo en cuenta que el sistema de control interno es un asunto interno de la administración, requiere del fortalecimiento del Comité Asesor de Control Interno del gobierno Nacional, este debe ser más activo
y coherente con las exigencias de la nueva normatividad, consideramos importante analizar la pertinencia de la actual composición del Comité Asesor.

Igualmente, se contaría con un equipo técnico compuesto por servidores públicos designados por los funcionarios integrantes del Comité Asesor, encargado de abordar el estudio previo de los temas y la preparación de los documentos pertinentes.

De la misma manera, es necesario que se redefinan los roles de las entidades que intervienen en el Sistema de Control Interno Estatal, de tal manera que queden delimitadas inequívocamente las competencias y, por lo tanto las responsabilidades, eliminando la posibilidad de ser juez y parte dentro del mismo.

En ese contexto es necesario redefinir el rol, la composición y las funciones del Comité Interinstitucional de Control Interno, de tal manera que su actuar pueda tener un alcance e impacto mayor en bien de la gestión pública.



2. El rol de las Oficinas de Control Interno





El tema de las Oficinas de Control Interno merece ser tratado de una manera
especial. Como ya se señaló, el problema fundamental de estas oficinas en la actualidad, tiene como origen el viejo concepto de control que se tiene en la administración pública, el del control lineal de A controla a B y en el que B no se hace cargo de su propio control. Este problema se expresa en la pretensión recurrente de las entidades reguladoras e interventoras del sistema, de que en ellas se realicen todas las acciones u operaciones que por función o competencia
le corresponden a otras dependencias.

Es por ello que distintas normas e iniciativas y de manera indiscriminada vienen incrementándole el número y variedad de obligaciones a las oficinas de control interno, contradiciendo la esencia misma de lo que es el sistema de control interno
y el papel que deben desempeñar dichas oficinas, como parte que son de dicho sistema. Veamos algunos de los casos que tipifican este fenómeno.

Recordemos la pretensión que en 2 oportunidades, afortunadamente ya en el pasado, tuvo la Contaduría General de la Nación de asignarle a los jefes de las oficinas de control interno la responsabilidad de establecer la confiabilidad de los estados contables, pretensión en la que subyace el concepto erróneo de que estas oficinas son el control y no la instancia encargada “de medir y evaluar la eficiencia, eficacia y economía de los demás controles, asesorando a la dirección en la continuidad del proceso administrativo, la reevaluación de los planes establecidos
y en la introducción de los correctivos necesarios para el cumplimiento de las metas u objetivos previstos”6.

El legislador en la Ley 909 de 2004 ubica al jefe de control interno en la posición
de juez laboral de la entidad, al señalar que éste funcionario dirime los conflictos
de las comisiones de personal cuando estas empaten en votos en dos oportunidades, situación que está expresamente prohibida en la Ley 87 de 1993, marco jurídico rector del control interno.

El actual proyecto de ley que cursa en el Congreso modificatorio del artículo 6º de
la Ley 87 de 1993, en el cual el jefe de control interno es responsable solidario de
la implementación y desarrollo del mismo en las entidades publicas, evidencia un desconocimiento acerca de los roles y responsabilidades de este funcionario dentro del sistema.

En términos generales, con inusitada frecuencia se le asignan a los jefes de control interno obligaciones de hacer seguimiento a una gran cantidad de asuntos puntuales, lo que los obliga a alterar, cuando no a postergar, las actividades de su


6 Ley 87 de 1993, artículo 9º.



plan de acción concertado con la gerencia y que contempla los asuntos prioritarios
de la organización.

Por otra parte y debido a una inadecuada interpretación del confuso Artículo 3º del Decreto 1537 de 2001, en el que se señala que dentro del rol de las oficinas de control interno está la de ocuparse de la “relación con entes externos”, una amplia mayoría de representantes legales trasladaron a estas oficinas la responsabilidad
de atender todas sus solicitudes, consolidar la cuenta y revisar la solidez de las respuestas a las glosas y requerimientos. Al respecto el jefe de control interno, como todo servidor público, debe poner en conocimiento de las autoridades competentes cualquier hecho que atente contra la moral pública y, en lo relativo a
lo establecido en la Ley 87 de 1993 en su artículo 14, en el sentido que “Los informes de los funcionarios del control interno tendrán valor probatorio en los procesos disciplinarios, administrativos, judiciales y fiscales cuando las autoridades pertinentes así lo soliciten.”.

Así las cosas, ni jurídica ni éticamente se le debe asignar a estas oficinas la defensa de la entidad frente a los reparos de los órganos de control, entre otras cosas porque rompe el principio de independencia que fundamenta el rol del jefe y
de las oficinas de control interno y porque esta actividad, no propia de sus funciones, está ocupando entre el 60% y el 70% de su tiempo, en desmedro del desarrollo de su verdadera misión.

Los anteriores ejemplos, entre otros muchos, muestran cómo los jefes de control interno y su personal a cargo, cuando lo tienen, le son asignadas acciones residuales que de hecho y de derecho le corresponden a otras instancias dentro y fuera de la administración, desviándolo de las verdaderas funciones claramente señaladas en la Ley 87 de 1993.

Ejemplo de cómo instancias administrativas toman decisiones en materia de control interno sin guardar coherencia alguna con la Ley 87 de 1993, ley marco del control interno estatal, es el Decreto 1876 de 1994 del entonces Ministerio de Salud, por ello, en el sector salud vemos la injerencia de las juntas directivas de
las ESES en la elección del jefe de control interno, función nominadora que sólo la tienen los gerentes de esas empresas. No menos grave de lo anterior son las confusiones funcionales entre el jefe de control interno y el revisor fiscal, en aquellas entidades que así lo requieran.

Amén de las anteriores circunstancias, en general las oficinas de control interno a todo nivel no cuentan con suficiente planta de personal, de hecho muchas son unipersonales, violando lo establecido en la Ley 87 de 1993 que en el parágrafo 2º del artículo 11 señala: “El auditor interno o quien haga sus veces, contará con el personal multidisciplinario que le asigne el jefe del organismo o entidad, de



acuerdo con la naturaleza de las funciones del mismo. .....”, impidiendo, de esta
manera que estas se conviertan en una cabal herramienta de gestión pública.

Como se puede vislumbrar, una buena parte de las dificultades de los jefes de las oficinas de control interno, más allá del ejercicio normal de sus funciones institucionales, radica en la distorsión de sus funciones y de su misión, producto
de la falta de conocimiento de los directivos de las entidades sobre el tema de control interno, sus alcances y funciones, y de las actuaciones de los entes reguladores e interventores del sistema, que, bajo el pretexto regulativo, expiden normatividades inferiores a la Ley 87 de 1993, que violan el espíritu y el texto de la Ley.



3. Sistema de Control Estatal



El Control en su sentido amplio cobija un escenario importante en la buena, sana y correcta administración, nos referimos al Control externo ejercido por entes que han tenido un amplio desarrollo.

Un Estado Moderno no se puede concebir sin la participación activa de los Entes
de Control que desde los albores del siglo XX han hecho presencia en la administración pública y en el cuidado de la cosa pública, a veces en el escenario
de las finanzas otras en el campo disciplinario e incluso penal.

El espíritu del Constituyente de 1991, en relación con los Organismos Externos de Control, delineó funcionalmente su concurso, de la misma manera que dejó impreso en la norma el sentido de mejoramiento que estos deben concebir o procurar con sus actuaciones en la administración pública a todo nivel.

El más antiguo y conocido ente de Control es la Contraloría General de la
República, encargada de evaluar el sistema de control interno de las instituciones,
la gestión de las mismas y la transparencia en la ejecución de sus recursos financieros. El sistema de control externo que ejecuta la Contraloría es además regulador de algunas funciones de las entidades públicas, lo que le permite a toda
la administración pública propender por la adopción de mejores prácticas ya sea
en el nivel de gestión, en el manejo de los recursos o en la eficiencia del sistema
de control interno.

La conducta de los servidores públicos siempre ha sido objeto de auscultamiento
en materia ética y de comportamiento. Esta tarea recae en la Procuraduría
General de la República y en las personerías en el nivel municipal. El escenario de
lo disciplinario es un control sobre las actuaciones de quienes tienen por ministerio
el ejercicio de la función pública y por lo tanto deben cumplir y acatar los más altos



principios y valores éticos, llegando incluso a la separación de quienes a manera
voluntaria menoscaban el sentido del servicio público.

Escenario Sine Quanum, es el interés del Constituyente en lo relacionado con los Derechos Humanos; tan vitales derechos requieren de una importante custodia y control, razón por la cual se depositó la más alta confianza en la Defensoría del Pueblo, entidad que debe velar porque estos derechos sean respetados por todos, pero específicamente por quienes ostentan la dignidad de servidor público.

El concurso de todos estos órganos de control externos a la administración pública, entendida esta en el nivel de entidades, debe permitir una visión crítica del manejo de la cosa pública y del logro de los fines esenciales del estado.

Es por ello que en el escenario de la vigilancia y control sus importantes aportes deben ser escuchados y tenidos en cuenta, para procurar unas entidades públicas transparentes y efectivas, que coadyuven al desarrollo y fortalecimiento de las autorregulaciones en cabeza de los controles internos, quienes a su vez nutren con su conocimiento y experticia el trabajo de los Entes Externos de control.

El Control concebido como uno sólo, requiere el reconocimiento de los entes internos y externos que lo sustentan, para que se constituyan en un pilar de la Gestión Pública y conjuntamente con la administración puedan satisfacer las necesidades de los asociados.

Dentro de este contexto se hace necesario generar un espacio permanente donde
los órganos de control externo y los que pertenecen al control interno, tengan la posibilidad de generar estrategias y consolidar acuerdos que conlleven a un eficiente y efectivo control de las entidades públicas y por ende, al logro de los fines del estado. Este escenario podría estar constituido por las cabezas de los órganos de control, el Director de la Función Pública, algunos de los superintendentes, y tendrían además unos espacios de interlocución con los representantes de la ciudadanía en su ejercicio del control social a la gestión pública.

Se requiere sinergia en los entes de control internos y externos; sobre la base de ella, será lógico el resultado de una transparencia en el manejo de la cosa pública, disminución de los actuales focos de corrupción, que en tiempo mediato deberán desaparecer, y la consecución de soluciones reales a las necesidades de los Colombianos.

Mantener la actual situación es soslayar, de alguna manera, la institución de control y su responsabilidad, generando rivalidades de competencia que, en ultima instancia, hacen del control una actividad engorrosa, generando así el ambiente propicio para que se fructifiquen las prácticas administrativas malsanas, tales



como la corrupción y la manipulación contractual estatal, sólo para citar dos
ejemplos.

En este escenario del control estatal, el norte ético deberá ser que el control no es
un fin en sí mismo y que sólo tiene sentido en la medida en que contribuya a la efectividad y transparencia de la gestión pública, pues su compromiso es con el bienestar de la sociedad.